[정연철 박사 칼럼] 독도 이야기-14

우리가 살고 있는 지구의 바다 면적은 3억 6,100만㎢로 지구 표면적 5억 1,000만㎢의 70.8%를 점하고 있다. 때문에 옛날부터 육지인들은 보다 넓은 범위의 바다를 소유하려 하였고, 가능하면 공해의 범위를 확대하려는 해양세력과 육지의 주권 내지는 관할권을 먼 바다로 확장하려는 연안국세력이 충돌할 수밖에 없었다.
바다를 육지와 같은 영토 개념으로 인식하고 있던 시기에 연안국들은 배타적인 권리를 행사할 수 있는 영해의 범위를 명확하게 규정하지 못하고 있었다. 이때 영해의 범위를 이론적으로 주장한 학자가 18세기 초반 네델란드의 빈케르훅(Cornelius van Bynkershoek)이었다. 그는 착탄거리설이라는 개념을 제시하였는데, 이는 연안에 배치된 대포의 위력이 미치는 범위를 가지고 영해의 폭을 확정하는 기준으로 하고자 하는 학설이다. ‘사정거리설’이라고도 한다.
그는 1702년에 간행한 『해양주권론』에서 ‘지상에서의 지배권은 무기의 힘이 종료하는 지점에서 끝난다’라는 식으로 서술하고 그의 시대에 있어서 가장 강력하였던 대포라는 무기의 위력이 미치는 지점까지를 영해의 범위로 할 수 있다는 설을 제시하였다. 그가 제시한 견해는 영해의 폭을 확정할 때에 의거할 수 있는 가장 유력한 설로서 널리 지지를 얻게 되었다. 그후 18세기 후반이 되자 당시 대포의 착탄거리가 거의 3해리였기 때문에 영해의 폭은 그 범위 내가 적당하다고 하는 3해리설이 등장하였다. 그리하여 착탄거리설은 3해리설과 같았던 시기가 있었다.
다만 기술의 발달에 힘입어 19세기 중반 이후 대포의 착탄거리가 3해리를 훨씬 넘게 되자 착탄거리설은 연안국이 대포의 위력이 미치는 범위 내에서 영해의 폭을 확정할 수 있다는 영해를 확대하기 위한 이론으로서 기능하였다.
그러나 20세기 들어와, 특히 제2차 세계대전 이후에는 연안국들이 해양 주권을 확대하려는 일련의 시도들이 행하여졌고, 이러한 시도들은 영해 자체의 확대는 물론이고 접속수역·대륙붕·어업보존수역·배타적 어업수역·배타적 경제수역·군도수역 등과 같은 새로운 관할권을 창출하는데 성공하였다. 이 과정에서 1960년대 말부터는 제3의 새로운 바람이 일었다.
즉, 제3세계 진영에서 제시한 ‘인류의 공동유산’ 개념이 그것이다. 공해자유의 원칙과 연안국의 관할권 확장은 모두 국가이기주의에 기초하고 있는데 비해, ‘인류의 공동유산’이라는 개념은 국가간의 결속 혹은 연대에 기초하고 있다. 이 개념의 주창자인 말타의 유엔 주재 대사였던 Arvid Pardo 박사에 의하면 이것은 ‘하나의 사회주의적 개념’이다.
제2차 세계대전 후 유엔은 해양법의 법전화를 위한 다자간 외교회의를 세차례 소집한 바 있다. 먼저, 제네바에서 열린 1958년의 제1차 해양법회의는 바다와 관련하여 4개의 협약을 채택하는데 성공하였다. 이는 “영해 및 접속수역에 관한 협약”, “공해에 관한 협약”, “대륙붕에 관한 협약”, 그리고 “어업 및 공해 생물자원 보존에 관한 협약” 등이다.
그러나 제1차 회의에서는 영해의 폭에 관하여 합의를 보지 못하였고, 대륙붕의 정의를 비합리적으로 도출하였으며, 또한 바다와 관련한 협약을 4개 분야로 나누어 별도로 체결함으로써 선별적인 가입을 허용하는 등의 잘못이 나타났다.
이러한 문제중 특별히 영해의 폭을 결정짓기 위해 1960년 제네바에서 제2차 해양법회의를 긴급히 소집하였으나, 여기서도 합의를 도출하는데 실패하고 말았다.

1960년대 말에 들어와 제3세계 국가들은 바다에 대한 연안국의 주권 및 관할권을 확장하면서도 심해저에 대해서는 인류의 공동유산 개념을 도입하려는 전략을 구사하기 시작하였다. 이러한 분위기 속에서 유엔은 1973년 제3차 해양법회의를 소집하였는데, 이 회의는 1982년까지 약 10년에 걸쳐 계속되었다.
그 결과 1982년 12월 10일 “유엔 해양법 협약(the United Nations Convention on the Law of the Sea)"이 채택되었다.
이 협약은 전문 320개조 외에 9개조의 부칙으로 되어 있는 바다의 이용에 관한 평시 국제법의 집대성이라고 할 수 있다.
2차례의 해양법회의에서 만족할 만한 성과를 거두지 못했지만, 제3차 회의를 통해 그동안 문제가 되었던 부분들이 고려되었다. 이러한 고려는 국제사회에서 일어난 새로운 변화를 잘 반영하였다. 즉, 그것은 바다에 대한 연안국 권리주장의 범위가 점점 확대되고 있었고, 1958년의 대륙붕에 관한 협약상 대륙붕의 법적 정의가 모호하여 세계의 모든 해저(海底)가 연안국에 의해 분할될 우려에 당면하게 되었다는 점에 대한 고려를 하고 있다는 것이다.
그리고 바다에 대한 연안국 권리주장의 범위가 넓어져 간 것은 영해와 어업수역의 확대경향에서도 알 수 있다. 영해의 폭에 대해서는 과거에 확립된 국제적 기준은 없었으나 강대국을 포함한 많은 국가들이 3해리를 채택하고 있었다. 그러나 과학기술이 크게 발전하면서 3해리로서는 연안국의 권리보호가 어렵게 되자 이를 12해리 또는 그 이상으로 확대하려는 경향이 점차 두드러지게 나타났다. 어업수역은 본래 영해의 폭과 일치하는 것이었으나 이것이 영해와는 별도로 하나의 독립적 제도로서 형성되어 간 것도 새로운 경향이었다. 이러한 변화에 따라 12해리 영해를 채택한 국가들도 어업수역만은 200해리에 걸친 해역에 대해 이를 주장하는 경우가 없지 않았다. 이러한 경향을 감안하여 해양법 협약에서는 연안국간의 중점적인 이해관계가 되고 있는 부분에 대해 다음과 같이 정리하였다.

첫째, 영해의 폭을 12해리로 정리하였다.
전통적 해양법에서는 그것이 영해제도와 공해제도의 2원적 구조에 입각한 것이었음에도 불구하고 이 양자간의 한계에 대한 확정된 규칙이 없어 이것이 해양법 질서를 불안하게 하는 최대 원인이 되었다. 이 결과 제네바 회의에서는 이것이 핵심문제로서 거론되었으나 해양자원에 대한 연안국의 권리 및 국제항행용 해협에서의 통과통항권과 얽혀 합의에 이르지 못하였다. 그러나 새 협약에서는 이 두 가지 문제가 영해의 폭과 분리되어 합리적인 해결에 이르게 되었고, 영해 바깥에 배타적(排他的) 경제수역(EEZ)을 설정할 수 있을 뿐만 아니라, 국제항행용 해협에서는 통과통항권이 인정되었다. 그 결과 모든 국가는 기선에서 12해리를 초과하지 않는 범위 내에서 자유로이 영해의 폭을 결정할 수 있게 되었는데, 이것은 국제법의 역사상 획기적인 성과라고 할 수 있다. 또한 군도국가(群島國家)에 대해서도 영역이 될 수 있는 해역의 범위와 그 해역 내에서의 통항권을 합리적으로 조정하는 새로운 국제제도가 창설되었다.

둘째, 배타적 경제수역(EEZ) 제도를 설정하였다.
이 협약에서는 해양자원에 대한 연안국의 요구를 만족시키기 위하여 영해를 포함하여 200해리에 이르는 배타적 경제수역을 설정할 수 있도록 하였다. 연안국은 그 안에서 생물 및 비생물자원의 탐사개발과 수역의 경제적 개발에 관한 주권적 권리를 행사하고 또한 인공도(人工島)나 해상구축물의 설치와 이용, 해양오염의 방지 및 해양의 과학적 조사에 대하여 관할권을 가지도록 하고 있다. 그 결과 이 수역 안에서는 전통적인 어업 자유가 부인되고, 연안국이 전면적으로 어업활동을 관리하게 되었다. 한편, 배타적 경제수역에서는 모든 국가가 항행의 자유, 상공비행의 자유, 해저전선 및 도관(導管)부설의 자유, 그리고 이들 자유와 관련된 해양사용의 자유를 향유하며, 또한 수역의 제도와 상충하지 않는 한, 전통적인 공해제도가 이 수역에서도 적용되게 되었다. 따라서 이 협약은 전통적 해양법에서의 공해도 아니고 영해도 아닌 전혀 새로운 법적 지위를 갖는 제3의 수역을 영해와 공해의 중간에 EEZ 200해리 영해(12km) 인정하게 되었다.

셋째, 영해제도를 다원화하였다.
전통적 해양법에서는 영해 내에서 외국선박이 무해통항권을 갖도록 되어 있었는데 영해의 확대와 더불어 지금까지 공해로서 자유로운 통항이 가능했던 해협의 대부분이 영해에 편입되게 됨으로써 국제교통에 막대한 지장을 초래하는 결과가 되었다. 그래서 새 협약은 국제항행용 해협에서 군함 및 군용기를 포함한 모든 선박과 항공기는 방해받지 않는 통과통항권(通過通航權)을 갖도록 하고 있다. 이것은 영해 내에서의 무해통항제도와는 별도로 특정한 조건을 갖춘 국제항행용 해협에 있어서는 새로운 통항제도가 설정되었음을 의미하는 것이다. 또한 군도(群島)국가에 대해서는 군도의 외단(外端)을 연결하는 군도기선을 인정하며, 이 기선에서 바깥쪽을 향하여 영해, 배타적 경제수역, 대륙붕을 설정할 수 있게 함과 동시에 기선 내부의 수역은 내수(內水)로서가 아니라 새로운 법적 지위를 가지는 군도수역으로 하고 있다. 이 수역에서는 외국선박이 영해에서와 동일한 무해통항권을 가지며, 또한 수역 내의 국제교통에 통상적으로 사용되는 항로대(航路帶)에서는 모든 선박과 항공기가 국제항행용 해협에서의 통과통항권과 동일한 군도항로 통항권을 갖도록 하고 있다.

넷째, 심해저제도를 설정하였다.
이 협약은 대륙붕 바깥쪽의 해저에 새로운 심해저제도를 설정하였기 때문에 연안국이 자원개발에 있어 주권적 권리를 향유하는 대륙붕의 한계를 명확히 해야 할 필요가 생겼다. 그러므로 대륙붕의 범위에 대해서는 연안국 영토의 자연적 연장에 쫓아 대륙 주변부의 외단까지 연장되어 있는 해저, 또는 그 외단이 기선으로부터 200해리 이내에서 끝나는 경우에는 200해리까지의 해저로 한다는 새로운 정의를 도입하고 있다. 또한 대륙붕 바깥쪽의 해저에 적용되는 심해저제도는 국제해저기구의 관리하에 자원개발을 행하고 그 개발이익을 국제사회에 형평하게 분배한다는 국제제도를 도입하고 있다. 이와 같이 전통적인 해양법에서는 일률적으로 취급되어 온 공해의 해저에 대해 먼저 영해에 인접하는 부분에 대륙붕제도를 설정하고 대륙붕 바깥쪽의 모든 해저에 심해저제도가 설정되어 상부수역과는 다른 법적 지위가 인정되었다.

다섯째, 해양 관련 법규를 하나의 법전으로 통일시켰다.
지난 1958년 제1차 해양법회의에서 해양 관련 법을 “영해 및 접속수역에 관한 협약”, “”공해에 관한 협약“, ”대륙붕에 관한 협약“, 그리고 ”어업 및 공해 생물자원 보존에 관한 협약“ 등 4개로 분할하였던 것을 이 협약 하나로 정리하었다.

여섯째, 해양 관련 분쟁의 평화적 해결을 위한 강제관할권을 창설하였다.

이와 같이 새롭게 정비된 유엔 해양법협약은 60번째 비준서(혹은 가입서)가 유엔 사무총장에게 기탁된 일자로부터 12개월 후에 발효되도록 해양법협약 제308조에서 규정하고 있는데, 1993년 11월 16일 아프리카의 가이아나(Guyana)가 60번째로 비준서를 기탁하였으므로 이 협약은 1994년 11월 16일 발효되었다.
그러나 문제는 해양법협약 제11부 심해저 부분에 대해 미국을 비롯한 선진산업국가들의 반대였다. 개발도상국들의 비준서 기탁이 늘어나 협약의 발효가 가시화되자 1990년부터 유엔 내에서는 선진산업국들을 유엔 해양법협약 체제 내로 끌어들이기 위한 교섭이 진행되기 시작하였다. 이러한 교섭의 결과 유엔 총회는 이 협약의 발효를 몇 개월 앞둔 1994년 7월 28일 “1982년 12월 10일의 유엔 해양법협약 제11부의 이행에 관한 협정”을 채택하였으며, 이로 인해 유엔 해양법협약 제11부의 일부 규정은 선진국의 기술·자본·기득권을 보호하는 방향으로 개정되었다. 미국을 포함한 모든 선진산업국들이 여기에 즉시 서명을 하였으며, 1996년 7월 28일 발효되었다. 이로써 ‘인류의 공동유산’으로 이름지어졌던 심해저 관련 사항은 상당부분 그 빛이 바래졌다. 이와 같은 현실은 국가주권을 기초로 하고 있는 현대 국제법의 한계를 여실히 보여주고 말았다.

다음 번 칼럼에서는 위와 같은 국제 해양법의 틀 속에서 독도의 지위를 살펴보고자 한다.